En Paraguay, los sobrecostos de las obras viales tienen múltiples causas. Las instituciones públicas que gestionan los proyectos (diseños finales, construcciones y fiscalizaciones), así como las empresas que participan de los mismos, tienen su cuota de responsabilidad en los sobreprecios.
Sin lugar a dudas, la corrupción en las diferentes etapas de los proyectos es el factor que engloba la mayoría de los problemas que generan los altos precios.
Dentro de este panorama se pueden citar las siguientes causas:
Colusión entre empresarios y funcionarios
Una antigua tradición que se presenta en los procesos licitatorios es que, muchas veces, las bases de los concursos públicos se direccionan para favorecer a algunas «empresas amigas».
En Paraguay se ha podido constatar este tipo de corrupción que ha inflado los precios en la construcción de las carreteras y las obras complementarias a éstas. El Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) ha confirmado los sobrecostos de los “empedrados chinos” cuando el ministro de esa institución era José Alberto Planás. En aquella época, el propio titular de Hacienda, Federico Zayas, había denunciado ese negociado, ya que se había superado ampliamente el costo por kilómetro de aquella institución.
Actualmente, muchos profesionales de la construcción han cuestionado el alto precio de la «Pasarela de la cultura» ubicada sobre la autopista Ñu Guasu que tuvo un presupuesto de un poco más de US$2 millones. En este caso se adjudicó el contrato a la única participante del concurso, violando así los principios básicos de la libre competencia.
Pliegos mal elaborados
La falta de claridad y ambigüedad en los pliegos de bases y condiciones que dan lugar a malas interpretaciones es otra de las causas que facilitan que ciertos contratistas ganen las licitaciones de manera fraudulenta.
Falta de liberación de la franja de dominio
La falta de liberación de la franja de dominio antes que se ejecuten las obras es también responsable de demoras que luego inciden desfavorablemente en los costos, ya que estos aumentan a medida que se retrasan las obras.
Un ejemplo claro de este problema fue la construcción del fracasado metrobús que ha ocasionado grandes perjuicios a la ciudadanía. Mientras se ejecutaba el mejoramiento de la avenida Madame Lynch, que formaba parte del 8º Proyecto de Carreteras, el Banco Mundial suspendió los desembolsos porque no se había liberado totalmente la franja de dominio.
Mala calidad de los proyectos ejecutivos
Un ejemplo de esto es la carretera que une San Lorenzo con Madame Lynch, conocida como “Acceso Este”. En este proyecto el consorcio adjudicatario denunció el mal diseño de la ruta, pues esta deficiencia planteaba una serie de dificultades que comprometían la buena ejecución de la obra. En el proyecto ejecutivo referido no se habían previsto las obras hidráulicas que debían canalizar varios cursos de agua que cruzaban el trazado de la vía a construir.
Otro ejemplo son las obras de ampliación del tramo Limpio-Mariano Roque Alonso, en las que, en el estudio de ensanchamiento, no se habían previsto importantes detalles como la falta de encauzamiento de las aguas que afectaría a algunos asentamientos urbanos cercanos que estarían sujetos a inundaciones.
Recientemente, el MOPC autorizó un aumento cercano a los US$17 millones en el precio del puente Asunción-Chaco’i sin que se tenga un proyecto ejecutivo correcto.
Ausencia de funcionarios calificados
Las instituciones públicas no tienen personal calificado para determinar si los proyectos ejecutivos, presentados por las consultoras, reúnen las condiciones técnicas que permitan llevar a cabo la construcción de las obras con eficiencia. Los profesionales especializados en proyectos optan por trabajar en empresas privadas, ya que estas ofrecen remuneraciones muy superiores a las que brindan las instituciones públicas.
Por dicha razón, los proyectos ejecutivos elaborados por los consultores privados son aceptados por las instituciones públicas sin que se realicen las verificaciones que responden a las normas técnicas requeridas y a las particularidades del lugar en donde se ejecutarán las obras.
Los malos proyectos traen consigo una serie de problemas que inciden negativamente sobre la obra, prolongando el tiempo de su construcción, encareciendo su costo y hasta pudiendo a veces comprometer la continuidad de las obras, lo cual exigiría volver a licitar las mismas con los consiguientes perjuicios.
La modalidad del anticipo
Existen falencias en el modelo de gestión del anticipo que se otorga a las empresas adjudicatarias al inicio de las obras. Los contratistas empiezan a recibir un monto de dinero importante sin que luego, al desarrollarse la construcción, presenten suficientes pruebas para justificar lo ejecutado. Esta modalidad es una práctica poco eficiente, pues suelen ocurrir retrasos en los tiempos de construcción, aumento de los costos y en ocasiones el Estado deberá cargar con las consecuencias.
Los “empedrados chinos” se empezaron a construir con la entrega de abultados anticipos.
La ineficiencia privada
La ineficiencia de las empresas constructoras en las obras viales también es otro factor que tiene su dosis de responsabilidad en los elevados precios que suele pagar el Estado.
Las constructoras generalmente proveen materiales que no tienen la calidad que se recomiendan en las especificaciones técnicas y tampoco respetan los procesos constructivos establecidos en esos documentos.
¿Quién fiscaliza al fiscalizador?
En las fiscalizaciones, las empresas encargadas en controlar el cumplimiento de las especificaciones técnicas reciben gratificaciones por parte de las empresas constructoras, elevando así el precio de las obras.
Llamativamente, en muchos contratos se llega al encarecimiento del 20 % que permite la Ley 2051/03 de Contrataciones Públicas. Otras obras que son financiadas por organismos multilaterales tienen aumentos que superan el 50% porque no se rigen por la ley paraguaya. A junio de 2021, la actual administración del MOPC había autorizado sobrecostos de Gs. 1,4 billones (US$211 millones) en 50 contratos, según datos del portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas.
Si bien estos sobrecostos resultan muy difíciles de erradicar, el Estado debe arbitrar los medios más idóneos para reducirlos en el mayor grado posible. Para lograr esto, se debe mejorar ostensiblemente la gestión de las instituciones públicas que tienen a su cargo los proyectos.
Para conseguir la transparencia de las obras públicas en Paraguay, se requiere realizar un estudio detallado de los problemas mencionados para luego ensayar las medidas correctivas que conduzcan a los objetivos esperados.
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Abel Riquelme Esteche
Ingeniero civil por la Universidad Nacional de Asunción, especializado en la elaboración y evaluación de proyectos de inversión por el CEPADES. Fue jefe de la División de Licitaciones del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones entre 1994-1998 y, una vez retirado de esta institución, participó en el sector privado como analista de costos en varias empresas dedicadas a obras de infraestructuras. También fue fiscal de obras en varios proyectos de ingeniería, destacándose en 2013 en la fiscalización de la Costanera de Asunción (Parte I).
