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Por Federico Mora Peralta*

Todo proceso de reforma o transformación debe considerar al menos cinco factores que se superponen y retroalimentan:

  1. Voluntad política
  2. Institucionalidad
  3. Recursos
  4. Propuesta técnica
  5. Consenso/pacto social

En este ensayo pretendo realizar un breve recorrido por el proceso de reforma educativa iniciada en los años 90 en Paraguay desde las perspectivas citadas con el propósito de situarla en el espacio y tiempo, y delinear aprendizajes y desafíos que deberían ser parte de la llamada transformación educativa.

Tras 25 años en reforma, un proceso con altibajos, hago un desmarque a la sentencia binaria de éxito o fracaso de la reforma. La reforma se realiza en pleno proceso de transición política, cultural, social y económica, en un país con instituciones republicanas débiles, economía fluctuante y marcada desigualdad, alta población rural en creciente desplazamiento a la ciudad, en un marco de urbanización y primeros vestigios de una industria de mayor valor agregado.

En términos del sistema educativo, una línea de base con nula o deficiente [1] información, pero de acceso y calidad restringida, más aún a nivel secundario y técnico.

En este contexto, podemos hacer una valoración fundada en dos variables que no necesariamente van de la mano: calidad educativa, y alcance y cobertura. Respecto a la calidad, tenemos evidencia del bajo rendimiento de los alumnos en las diferentes pruebas nacionales e internacionales, acompañado de un alto nivel de deserción y abandono.

En cuanto al alcance y cobertura, ha mejorado sustancialmente, habiendo ingresado al sistema desde 1994, momento en que inicia la implementación de la reforma en aula hasta 2004, más de 1 millón de estudiantes y alrededor de 47 mil nuevos docentes. A la fecha, son 1,5 millones de estudiantes y más de 75 mil docentes. Se pasó de 4.411 instituciones educativas habilitadas en 1989 a más de a 11.700 en 2019.

En términos de recursos, dos grandes etapas. La primera dirigida al magisterio en términos de mejora de honorarios y aumento de profesionales. A nivel de gasto de capital, una serie de préstamos y cooperación internacional para el desarrollo de programas y proyectos pilotos, y de fortalecimiento institucional.

Una segunda, sobre todo a partir de los recursos del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) de 2012, donde a través de gobernaciones y municipios se esperaba, sin éxito, suplir déficits en infraestructuras e incorporar beneficios como la alimentación escolar; y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI) en 2015, como instancia de financiamiento a una serie de proyectos estratégicos, por citar de formación docente, primera infancia, incorporación de tecnologías de la información y comunicación (TIC), entre otros, en grado variable de implementación.

Hoy Paraguay actualiza objetivos en la búsqueda de responder como sistema educativo a las demandas de una sociedad del conocimiento marcada por la irrupción de las nuevas tecnologías, y a través de ellas por el cambio constante e incertidumbre sobre el trabajo en la economía del futuro, en un mundo más competitivo y globalizado del cual somos parte.

Cierro esta parte proponiendo la necesidad de revisar el rol del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) y priorizar la intervención conforme a su capacidad institucional, concentrado en la experiencia en los protagonistas del sistema, estudiantes y docentes, a fin de garantizar la calidad educativa con alcance y cobertura nacional. Toda otra actividad —infraestructura, kit escolar, merienda— ha distraído de la misión institucional a un costo muy alto de esfuerzo y tiempo, por lo cual debe ser agenciada por otras instancias.

Voluntad política: contexto de la reforma

Todo proceso de cambio político por definición implica incertidumbre, la cual en el caso de Paraguay viene agravado por la ausencia de una experiencia sobre cómo llevar el proceso a una democracia. El periodo de 30 años completado en febrero es el más largo en nuestros más de 200 años de existencia como república.

La reforma educativa, así como los procesos de mejora en salud, infraestructura, seguridad, trabajo, o la misma institucionalidad del sistema público, entre otros, deben ser comprendidos dentro de un contexto más amplio, complejo y desafiante como fue y es la transición y consolidación de una democracia, habiendo el escenario político retenido la agenda de reformas del país.

Desde el inicio del proceso de reforma educativa en 1990 hemos tenido 9 presidentes que han sido acompañados por 21 ministros, en promedio 3 por gobierno. Los escenarios políticos se han reflejado en cambios constantes en las carteras de Estado, incluyendo al MEC, dependencia de al menos 5 mil funcionarios administrativos y más de 75 mil docentes caracterizada por la baja institucionalidad y la práctica de reiniciar procesos en detrimento de la estabilidad de los equipos de trabajo y la generación de políticas de Estado.

Listado de presidentes de la república:

  • 1989-1993: Andrés Rodríguez. Presidente de facto posterior al golpe de Estado. Genera la transición a la democracia y la efervescencia de un nuevo amanecer.
  • 1993-1998: Juan Carlos Wasmosy. Primer presidente bajo la Constitución Nacional de 1992. Culmina su mandato, en el cual inicia la reforma educativa.
  • 1998-1999: Raúl Cubas. Renuncia al cargo luego del asesinato del vicepresidente de la república, lo que desencadena el Marzo Paraguayo. Da lugar a un gobierno de Concertación Nacional, con elecciones para vicepresidente y asunción y permanencia en el Ejecutivo del entonces presidente del Senado.
  • 1999-2003: Luis Ángel González Macchi. Presidente del Senado, asume la presidencia por lo que queda del periodo amparado en un acuerdo político avalado por un fallo de la Corte Suprema de Justicia.
  • 2003-2008: Nicanor Duarte Frutos. Culmina el mandato presidencial.
  • 2008-2012: Fernando Lugo. Da lugar al primer cambio de signo político en el ejecutivo en seis décadas. El proceso se ve truncado por su salida vía juicio político.
  • 2012-2013: Federico Franco. Vicepresidente que asume el Ejecutivo por el resto del mandato, periodo en que Paraguay es sancionado y suspendido en el Mercosur.
  • 2013-2018: Horacio Cartes. Culmina el mandato presidencial, con un cierre del periodo marcado por la quema del Congreso Nacional.
  • 2018-presente: Mario Abdo Benítez. En ejercicio, completa el primer año de gobierno habiendo superado un intento de juicio político. Tiene cuatro años de gestión por delante. Inicia la implementación del proceso de Transformación Educativa.

Lista de ministros de Educación:

Período Nombre Duración Presidente
1989-1990 Dionisio González Torres Andrés Rodríguez
1990-1991 Ángel Roberto Seifart Andrés Rodríguez
1991 Hugo Estigarribia Elizeche Andrés Rodríguez
1991-1992 Horacio Galeano Perrone Andrés Rodríguez
1992-1993 Raúl Sapena Brugada Andrés Rodríguez
1993-agosto 1993 Horacio Galeano Perrone Andrés Rodríguez
Agosto 1993-febrero 1997 Nicanor Duarte 3 años 6 meses Juan Carlos Wasmosy
Febrero 1997-agosto 1998 Vicente Sarubbi 1 año 6 meses Juan Carlos Wasmosy
Agosto 1998-marzo 1999 Celsa Bareiro 7 meses Raúl Cubas Grau
Marzo 1999-enero 2001 Nicanor Duarte 1 año 10 meses Luis González Macchi
Enero 2001-abril 2002 Dario Zárate 1 año 3 meses Luis González Macchi
Abril 2002-julio 2007 Blanca Ovelar 5 años 3 meses Luis González Macchi

Nicanor Duarte

Julio 2007-agosto 2008 María E. Jiménez 1 año 1 mes Nicanor Duarte
Agosto 2008-abril 2009 Horacio Galeano 8 meses Fernando Lugo
Abril 2009-octubre 2011 Luis Riart 2 años 6 meses Fernando Lugo
Octubre 2011-junio 2012 Víctor Ríos 8 meses Fernando Lugo
Junio 2012-agosto 2013 Horacio Galeano 1 año 2 meses Federico Franco
Agosto 2013-mayo 2016 Martha Lafuente 2 años 9 meses Horacio Cartes
Mayo 2016-enero 2018 Enrique Riera 1 año 8 meses Horacio Cartes
Enero 2018-agosto 2018 Raúl Aguilera 7 meses Horacio Cartes
Agosto 2018- presente Eduardo Petta En ejercicio Mario Abdo Benítez

 

En términos económicos no ha sido menos turbulento, si bien el proceso de reorganización administrativa y financiera del Estado toma fuerza a partir del gobierno de Duarte Frutos en 2003, durante el cual inicia un proceso de crecimiento económico sostenido con reducción de la pobreza y promoción de un desarrollo más inclusivo y equitativo.

Según sintetiza el Informe del Banco Mundial denominado «Perspectivas económicas mundiales: América Latina y el Caribe»:

“Paraguay tiene una economía pequeña y abierta. Durante la última década la economía paraguaya creció un promedio de un 4-5% anual, un crecimiento más alto que los países vecinos. El crecimiento económico depende fundamentalmente de los recursos naturales. Las actividades económicas principales están lideradas por la generación de energía eléctrica, a través de las centrales hidroeléctricas binacionales de Itaipú y Yacyretá, junto con la producción agrícola y ganadera, altamente productivas y modernas que representan la principal fuente de explotación paraguaya” (Banco Mundial, 2017).

En aquel entonces había una efervescencia y confianza en la democracia como solucionadora de todos los desafíos como sociedad. Hoy sabemos que deben ser acompañada de institucionalidad, seguimiento y monitoreo, recursos financieros, y altos niveles de consenso nacional que permitan la estabilidad y continuidad de las políticas en el tiempo y entre administraciones.

Institucionalidad y consenso social. ¿Hacia un pacto social?

La reforma educativa se presentó como un punto de diálogo entre sectores de la sociedad, entendiendo que la educación era una pieza fundamental al desarrollo del proceso democrático.

La reforma educativa de los años 90 se caracterizó por su naturaleza participativa de los diferentes actores en la etapa de diseño, no así en la implementación. En 1990 nace el Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE), se generan diagnósticos con el apoyo del Instituto de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard, los cuales deriva en el primer plan estratégico, reflejado en 1992 con las primeras líneas de intervención.

Al poco tiempo surgen los grupos de diálogo estratégico que incorporan a referentes educativos políticamente independientes, refrescando el proceso e instalando al interior del MEC líneas críticas y constructivas, sobre todo a partir del nuevo gobierno en 1993.

En este camino se realizan 2 congresos nacionales y 19 regionales (Rivarola, 2000). El año 1998 ve nacer la Ley General de Educación, la cual transforma el CARE en el Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC), con la tarea de dar continuidad a los planes, brindando credibilidad y legitimidad. Su rol y protagonismo ha ido en constante descenso hasta un segundo plano presente (Rivarola, 2000).[2]

La reforma implicaba dar lugar a una nueva visión de ciudadano paraguayo, protagonista activo en la naciente democracia, con las competencias y habilidades propias de una economía y un mercado laboral más globalizado y competitivo.

En concreto, el artículo 73 de la Constitución Nacional de 1992 refiere:

“Toda persona tiene derecho a la educación integral y permanente, que como sistema y proceso se realiza en el contexto de la cultura de la comunidad. Sus fines son el desarrollo pleno de la personalidad humana y la promoción de la libertad y la paz, la justicia social, la solidaridad, la cooperación y la integración de los pueblos; el respeto a los derechos humanos y los principios democráticos; la afirmación del compromiso con la Patria, de la identidad cultural y la formación intelectual, moral y cívica, así como la eliminación de los contenidos educativos de carácter discriminatorio. La erradicación del analfabetismo y la capacitación para el trabajo son objetivos permanentes del sistema educativo”.

Para hacer efectiva esta visión política, cultural y social de ciudadanía era necesario instalarlo previamente en los protagonistas de la implementación, el cuerpo administrativo y docente del MEC.

En 1989 [3] el sistema educativo contaba con unos 20 mil docentes marcados por una tradición autoritaria de décadas, habiendo todos accedido al cargo condicionados a la afiliación política y el ejercicio del control sobre pares, alumnos y ciudadanía en general. En este escenario, suponía un necesario desaprender para volver aprender, a nivel individual y grupal. Un cambio paradigmático que exige pasar de:

  • Una pedagogía del miedo a una pedagogía de la confianza
  • De una pedagogía sin cuestionamientos a una pedagogía de la reflexión
  • De una pedagogía de la obediencia a una pedagogía del diálogo
  • De una pedagogía de la memorización a una pedagogía de la práctica.

El MEC cuenta con una nueva carta orgánica por Ley 5.749/2016. La misma establece la estructura, objetivos y finalidad de la cartera de Estado, reflejado en viceministerios y direcciones generales, a la par de una decena de órganos consultivos.

El art. 49 refiere a los órganos misionales encuadrados en el Instituto Nacional de Evaluación Educativa y los tres viceministerios de Educación Básica, Superior y Ciencias (si bien el articulado de desarrollo refiere como Viceministerio de Culto). Este es el ámbito en que se debe evaluar la pertinencia sobre tomar responsabilidades que están por fuera de las misionales aquí establecidas.

Esta reflexión se presenta en virtud a que el esfuerzo en la generación y mantenimiento de infraestructura, o la entrega en tiempo y forma del kit escolar, o la alimentación escolar, si bien son relevantes, criticas y necesarias para el éxito del proceso educativo, no son misionales, y restan la dedicación, tiempo y esfuerzo al buen éxito de la relación central y protagónica de tres actores: institucional administrativo, cuerpo directivo y docente, y estudiantes.

No es un detalle menor, porque pudiera darse, por ejemplo, que en el marco del plan de conectividad para uso de las TICs decida la institución encargarse también de esa tarea. Más aun, la dificultad en la gestión a través de la administración de planta del MEC ha creado la figura de unidades ejecutoras paralelas, en carácter de consultorías externas, condicionando la capacidad de absorción de capacidades institucionales.

Los gremios de la educación surgen a partir de 1989 y tienen su primera huelga de reivindicación salarial. Al ser exitosa, esta marca la agenda de los mismos, con procesos similares en 1992, 1996 y 1999, a partir de lo que se produce un aumento acumulado del 107 % a docentes de primera categoría y 140 % para los de segunda (Rivarola, 2000).

Este dietario de reivindicación, legítima y necesaria, toma fuerza en la necesidad de aumento de demanda de ingresantes al magisterio para hacer frente a los desafíos de cobertura del sistema, dándose una triplicación de efectivos en detrimento de la calidad de la selección.

Paraguay es el país de la región que mayores incrementos salariales ha otorgado a sus docentes entre 2000 y 2016 medidos por los salarios docentes por hora. En 2016, los pagos de salarios a docentes y funcionarios administrativos absorbían el 89 % del presupuesto de gasto corriente de la institución (OEI, 2019).

La relación MEC y gremios docentes tiene varios desafíos. Uno de los mayores es convertir en oportunidad la imposición de recambio del magisterio, donde de los 77 mil efectivos, unos 43 mil se jubilarán en los próximos de 10 años. En el último año se han jubilado unos 3.500 docentes que cubrían unos 18 mil cargos en unas 3.500 instituciones; y se han lanzado 9 concursos de oposición para unos 35 mil puestos, por lo cual se han incorporado unos 20 mil docentes que afectan a unas 9 mil instituciones.

Se ha cubierto una deuda de vacancia histórica de unos 5 mil puestos que afectan a unas 2 mil instituciones (Rendición de Cuentas MEC, 2019).

La vitalidad y el funcionamiento del sistema pasa por estrategias para la previsibilidad, la satisfacción de partes, y la garantía de la sostenibilidad financiera del sistema.

La relevancia de todos estos temas; aplicación del Estatuto del Educador, presiones y márgenes de aumento salarial, optimización de asignaciones y puesta en valor del Banco de Perfiles; capacitación durante el ejercicio, uso de tecnología en aula y en gestión, así como la captación de nuevos docentes, entre otros, deben ser tratados bajo el principio de valorización del docente y equipo directivo de escuelas y colegios, quienes deben tomar el lugar central y protagónico en el MEC y en la estructura social del Paraguay.

Los gremios de estudiantes [4] están para quedarse y deben recibir su lugar en el proceso de cambio educativo. Este desafío implica generar el escenario de diálogo por fuera de las presiones y libretas políticas partidarias.

En 1999 nace el Movimiento por la Obtención del Boleto Estudiantil (MOBE), el cual deriva en que a partir de 2000 muchos estudiantes paguen por primera vez un medio pasaje en las líneas del transporte público para llegar a sus instituciones educativas. Todavía hay resistencia a su pleno cumplimiento más allá de tener una ley sancionada y promulgada.

A partir de este proceso surge la Federación Nacional de Estudiantes Secundarios (FENAES) conformado por jóvenes disconformes, quienes de alguna forma son producto de la reforma, por acción u omisión, pero que sin duda poseen un alto sentido crítico sobre los derechos a exigir, incluso más allá de las formas, midiendo el pulso al nivel de aceptación de la política pública.

Las Asociaciones de Cooperación Escolar (ACE), establecidas en la Ley 4.853 que regula su conformación, organización y funcionamiento en las instituciones educativas del país, son también protagonistas con un bagaje no muchas veces reivindicado. Es que, de forma silenciosa, cada inicio de clases se organizan para participar del proyecto educativo de la escuela, ayudando a mejorar las condiciones de infraestructura y equipamiento de las instituciones a las que acuden sus hijos, siendo aportantes al sistema educativo no siempre cuantificados.

El estudio “El rol de las Asociaciones de Cooperación Escolar (ACEs): una mirada social y cultural a la participación de los padres y madres en el sistema educativo, afiliados a la Federación Nacional de las Asociaciones de Padres de la Escuela Pública del Paraguay-FEDAPY» (CEAMSO, 2016) estima un aporte anual de US$10 millones (Gs. 62 mil millones).

Su presencia, refiere el estudio, se introduce de forma más institucional a partir del proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior (MECES) del MEC-Banco Mundial en 1997. Posteriormente, avanza con el proyecto Escuela Viva en 2000 (CEAMSO, 2016).

La entrada de la sociedad civil cobra fuerza a través de proyectos como Paraguay Educa [5], “una asociación civil sin fines de lucro que desde el 2008 promueve la tecnología e innovación educativa con la visión de que cada niño en Paraguay desarrolle competencias tecnológicas y habilidades para la vida. Nuestra experiencia a lo largo de estos años nos permitió trabajar de cerca y colaborar con el gobierno en la formulación de políticas públicas en materia de tecnología educativa. Además, desde el año 2016 como parte de nuestro plan de expansión y sostenibilidad, ofrecemos servicios de asesoría y talleres en temas como pensamiento computacional, programación para niños, espacios maker, modelo 1 a 1, educación e inclusión financiera y robótica educativa”.

En la misma línea, Juntos por la Educación [6] realiza desde 2012 una serie de diagnósticos y portales de información sobre el sistema educativo. Se define como “una organización conformada por empresarios en alianza con otros actores de la sociedad civil: instituciones del sector oficial y organizaciones del sector privado, nacionales e internacionales comprometidas con el país y con la gente, apostamos al desarrollo sobre la base de una educación pública de calidad para la construcción de un país de oportunidades para todos. Trabajamos junto a las autoridades porque estamos decididos a convertir la educación en causa nacional y a contribuir con el Estado –sin sustituirlo– para mejorar la calidad de la educación pública en el Paraguay”.

Ahora bien, el trabajo más acabado de vinculación pública y privada se realizada desde el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI), creado a partir de la Ley 4.758/2012, la cual además origina el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarollo (FONACIDE). El FEEI es una instancia pública con participación de la sociedad civil, la cual a partir de 2015 asigna recursos a programas y proyectos con el objetivo de elevar la calidad de la educación, y la promoción de la investigación y el desarrollo.

FEEI administra el 30 % del FONACIDE. Esta iniciativa pública-privada se ha replicado en otros contextos, como es el comité de coordinación estratégica del Programa Nacional de Becas en el Exterior (BECAL). Así también, similar composición tiene el comité estratégico del proyecto Diseño de la Estrategia de Transformación Educativa del Paraguay 2030.

Este tipo de iniciativas son importantes porque fortalecen el proceso democrático, brindando mecanismos de participación en lineamientos de políticas públicas y una cuota de legitimidad, a par de velar y acompañar procesos, constituyéndose en veedores y contralores sociales ad honorem provenientes de diferentes ámbitos: academia, sociedad científica, sector productivo, y organizaciones de la sociedad civil.

Su rol se hace muy relevante en momentos de cambios de gobierno o administraciones ministeriales, donde hacen de puentes de dialogo para el mantenimiento y consolidación de políticas públicas. Ha habido comentarios en diferentes instancias y medios de comunicación respecto a una supuesta apropiación de iniciativa y agenda educativa del MEC, o más aun, recibido críticas erróneamente dirigidas, en tanto que la iniciativa e implementación de los diferentes proyectos son exclusiva y única responsabilidad de los ministerios ejecutores.

Es decir, dos décadas y media en las que se han ido incorporando actores, quienes desde diferentes ámbitos y ángulos han buscado impulsar cambios en la educación. Todos son parte de un nuevo ciclo muy saludable en una sociedad en transformación, caracterizada por una creciente ola de demandas de acceso a la información y a la transparencia, así como de la calidad del gasto público, y, sobre todo, de resultados.

Propuesta educativa y recursos

La tasa media de escolarización en 1990 era del 32%, y en 1998 del 45 % (Rivarola, 2000). La inversión en educación en la década de los 80 era en torno al 1% del PIB, la cual ha aumentado al 5,1% en 1999, y en los últimos años mantiene un promedio sostenido de 4,5%, implicando un aumento promedio anual del 6,7% de gasto público en educación en términos reales. El sistema educativo es gratuito y obligatorio hasta los 17 años de edad (OEI, 2019).

La agenda educativa de la reforma incluía la búsqueda de la calidad educativa, la revisión de la pertinencia curricular, la ampliación del alcance de la educación básica y el desarrollo de tecnicaturas. De forma trasversal, hay un debate de entonces y vigente entre tradicionalistas y cientificistas respecto a la realidad del bilingüismo. La Constitución Nacional de 1992 determinó que los primeros años de educación deben realizarse en el idioma materno, que, a cifras del censo de 1992, para 40 % el primer idioma era guaraní,  para 10% el español y para 50% ambas.

Hoy, a grandes rasgos, los productos o outcomes del sistema son los siguientes:

  • Sistema Nacional de Evaluación Proceso Educativo (SNEPE), el rendimiento en matemáticas de alumnos del 3°, 6° y 9° grado está en un 87 % promedio por debajo del mínimo.
  • El promedio de los resultados del SNEPE (2015) por área geográfica muestra sorprendentemente la existencia de una heterogeneidad importante en los logros académicos entre los 17 departamentos del país y Asunción (OEI, 2019).
  • Únicamente el 40 % de ingresantes al 1° grado completa los 12 años de educación media y básica. Esto es, 60 chicos de cada 100 salen del sistema en el camino.
  • El abandono y la repetición están parcialmente causados por la baja eficiencia interna del sistema educativo. Los resultados de las pruebas de evaluación del aprendizaje revelan un bajo rendimiento promedio de los alumnos (OEI, 2019).
  • Cerrar las brechas en el acceso a la educación inicial, incluyendo el preescolar, debería ser una prioridad para atacar el abandono escolar. La tasa bruta de cobertura en el prejardín es de 8 %, del jardín es de 38 % y del preescolar es del 73 % (MEC-SIEC, 2016).
  • La tasa de repetición en primaria es del 4,5 %, la supervivencia al último curso de primaria es del 84 % (UNESCO Institute of Statistics 2018 en OEI, 2019).
  • Un porcentaje muy significativo de estudiantes están matriculados en un nivel educativo que no corresponde al de su edad, sujeto a una falta de atención integral a la infancia para que los estudiantes puedan integrarse fácilmente al sistema educativo formal; así como a altas tasas de repitencia en los ciclos 1 y 2 de la Educación Escolar Básica (OEI, 2019).
  • Si bien el principal motivo de abandono es la condición económica de la familia, en 2016 tres de cada 10 jóvenes de 15 a 17 años lo hacían por baja motivación en relación a las demandas del mercado laboral (Banco Mundial, 2018).
  • La media de escolaridad es de 6,4 años en zonas rurales, frente a los 10 años en las urbanas; la diferencia entre el quintil urbano más rico y el más pobre es de 12 años de escolaridad frente a 5,3 años respectivamente (OEI, 2019).
  • El 8,4 % de los niños de entre 5 y 17 años no asiste a la escuela (Country Programme Document Paraguay – UNICEF, 2015).

Estos indicadores refieren a la urgencia de revisión del sistema educativo. El reto más importante es la mejora de la calidad, trasversal por nivel de la educación y área de la ciencia, pero profundizada y condicionada a la ubicación geográfica; no se brinda la misma educación en la capital o en Central respecto a la última compañía de los departamentos más alejados. Así también, respecto a la equidad, siendo que difieren de forma sustancial la probabilidad de éxito, permanencia y graduación conforme se amplían las condiciones socioeconómicas (OEI, 2019).

Tal cual indicó el investigador Dominique Demelenne en una conferencia sobre «Los 30 años de democracia» realizada a finales de agosto del corriente en la Facultad de Filosofía de la Universidad Nacional de Asunción:

“El exceso de la demanda que no es solo la demanda de los que están excluidos del sistema sino la presión de los sectores que ya están en el sistema y exigen una oferta educativa diferente (de mejor calidad, diversificada…). Además, estas demandas se afirman en un contexto de escasez de recursos. El exceso, la diversidad y las contradicciones que atraviesan estas demandas hacen difícil la gestión de los sistemas educativos”.

En una segunda línea, se exponen resultados a nivel de la educación superior, tomando como referencia 1994 como inicio de la implementación en aula de la reforma. Los primeros egresados de los 12 años de educación media es la promoción 2006, nacidos en 1988, a la fecha con 31 años, componentes de la Población Económicamente Activa (PEA).

  • Únicamente el 10% de ingresantes a la universidad obtiene el título, dejando a 90 de cada 100 en el camino.
  • De los aproximadamente 2 mil investigadores registrados a nivel nacional, el 26% cuenta con el grado de maestría y el 12% con el de doctorado. Este dato es revelador en torno a la calidad de la investigación, evidente en que:
    • El número de publicaciones en revistas científicas indexadas por el SCI por millón de habitantes de la PEA es 27, cuando el promedio de América Latina y el Caribe (ALC) es de 252.
    • El número de patentes por millón de habitantes de la PEA es de 1,25 mientras que el promedio de ALC es 71.
  • Como país tenemos una brecha del 40 % respecto a ALC en posgraduados en áreas de Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas (STEM) por cada mil habitantes de la PEA.
  • El índice de Competitividad Global 2017 [7] nos ubica en el lugar 127 sobre 137 y en el 131 en disponibilidad de científicos e ingenieros [8].
  • A nivel del sector productivo [9], solo el 1 % de personal cuenta con un posgrado. Esta cifra está concentrada en las grandes empresas en un 93%.
  • El Índice de Satisfacción y Calidad del Servicio Público [10] en ALC nos brinda una calificación promedio de 4/10, mientras países como Chile o Uruguay se posicionan en torno al 6 o 7.

Encontramos rezagos trasversales con un efecto en cadena, que inicia en la base de la educación, la cual expulsa beneficiarios a medida que se avanza a la educación superior. Más aun, sin garantizar a aquellos que han completado el ciclo superior la calidad del conocimiento adquirido, reflejado en una comunidad científica limitada, un tejido empresarial de una baja productividad y capacidad de innovación, y un deficiente sector público en términos de calidad y satisfacción del servicio.

En la primera década, y debido a la disponibilidad limitada de recursos, las acciones desarrolladas en el marco de la reforma a través de programas de mejora y fortalecimiento en los diferentes ámbitos de la educación tuvieron un carácter de proyectos, pilotos, transitorios, y de alcance determinado en el territorio y en el tiempo.

Hubo cooperación internacional, fondos no reembolsables y préstamos, principalmente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en áreas de nivel inicial, preescolar y educación primaria, y del Banco Mundial (BM-BIRF) en lo correspondiente a la media (Elías, 2014) que no superaron los US$153 millones.

Programa Monto y entidad Objetivos
Fortalecimiento de la Educación Primaria US$40 millones

1996-2001

BID

Fortalecer la educación primaria con asesoramiento pedagógico los maestros, materiales didácticos y textos para estudiantes (se distribuyeron 7,5 millones de textos de editoriales nacionales e internacionales) e infraestructura
Programa de Fortalecimiento de la Educación Bilingüe 1998-2002

Cooperación técnica no reembolsable BID

Formación de recursos humanos especializados. Investigaciones para responder a las demandas técnicas de implementación de una educación bilingüe
Programa de fortalecimiento de la Educación secundaria MECES US$24 millones

1997-2002 Banco Mundial-BIRF

Acciones de campo en recursos humanos, materiales e infraestructura en la Educación Escolar Básica, además del Programa Piloto para Innovaciones Escolares (PIE)
Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y Resultados para Mujeres en la Educación (PRIOME) Conjunto entre MEC y Secretaria de la Mujer, con apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECID)

1996-2000

Acciones para el desarrollo efectivo del componente de género y la importancia de la igualdad de oportunidades en la educación.

Incorporación del componente y perspectiva de género en el currículo nacional en todos los niveles, a la par de materiales educativos y capacitación docente

Programa Escuela Viva Hekokatuva US$40 millones

2001–2005

BID

Desarrollar una intervención focalizada en 1.000 escuelas rurales de alto riesgo, 150 escuelas urbanas, 27 escuelas indígenas y desarrollar un fondo competitivo de Proyectos de Innovación en 600 escuelas

Iniciar proceso de mejoramiento en 20 Instituciones Formadoras de Docentes (IFD)

Crear los equipos de gestión escolar con todos los actores.

Escuela Viva Hekokatuva para la educación inicial US$25 millones

2004-2008

BID

Ampliar la cobertura de la educación inicial: jardín y preescolar

Desarrollar el currículo para el nivel inicial

Profesionalizar a docentes de primaria que ejercían en el nivel inicial

Programa de mejoramiento de la Educación Media US$24 millones

 

BIRF

Eficiencia y transparencia al sistema de gestión y contratación del personal en todos los niveles

Fortalecer consejos departamentales de educación y unidades estadísticas

Comunicación social para concienciar sobre la reforma

Liderazgo y formación docente

Textos en línea con el nuevo currículo del nivel medio, y establecer y evaluar los centros de recursos de aprendizaje y laboratorios científicos.

Examinar los Planes Educativos Institucionales (PEI) y el rol de las Asociaciones de Cooperación Escolar.

Puesta de programas de becas y evaluación para sostenibilidad

Prueba de modelos alternativos de educación media y construcción de colegios prototipo

Programa de Educación Básica Bilingüe de jóvenes y adultos  PRODEPA 2000–2012

AECID

Alfabetización y educación básica de personas jóvenes y adultas

El programa sigue en funcionamiento

Fuente: Elaboración propia con base en aportes de referentes en la educación y «La reforma educativa paraguaya: base conceptual, políticas, planes y programas». Rodolfo Elías, Instituto de Desarrollo, 2014.

Los diferentes programa impulsados apuntaron a la consolidación de una escuela activa, cuyos objetivos fueron: (i) Desarrollar estrategias de aprendizaje centradas en los niños como proceso activo y participativo; (ii) Transformar los roles y estrategias pedagógicas de los maestros, de un rol de transmisor y centro del saber a un rol de animador y generador de procesos de construcción de conocimiento, (iii) Cualificar la acción de los agentes administrativos, cambiar su rol de fiscalizador a asesor y apoyo pedagógico del maestro; (iv) Fortalecer las relaciones entre las escuelas y las comunidades; (v) Coadyuvar al sistema educativo para alcanzar la escolaridad completa; (vi) disminuir la repitencia y deserción escolares; (vii) mejorar los logros del aprendizaje y la equidad en las escuelas rurales.

Respecto a la implementación en campo de la reforma, la misma encontró una resistencia al cambio que no permitió permear en el territorio. Según refiere Demelenne (2019) [11] “estas propuestas se presentan a través de un conjunto de textos: plan estratégico, nuevas leyes de educación, programas, decretos (mandatos), completados por declaraciones orales y escritas, explicándolos (justificación objetiva). Pero este ‘marco de actividades visibles’ no debe esconder que la parte esencial de la construcción de la reforma se juega en las representaciones construidas a través de los diversos debates, involucrando a los diferentes interlocutores”.

A lo que agrega, “para eso los ministerios de educación deben disponer de ‘misioneros’, que son los técnicos y formadores de los diferentes niveles. La movilización de los actores de los diferentes niveles es clave para la difusión de la reforma. (…) El MEC no logró institucionalizar las funciones pedagógicas de formadores, coordinadores pedagógicos, especialistas (en EBI, educación inicial…) creadas por algunos programas. La gestión de las innovaciones se hace desde el nivel central y muchas veces en los departamentos cercanos a Asunción. El MEC llega poco a las escuelas de difícil acceso”.

Como avances fundamentales de este periodo se pueden mencionar:

  • Acceso universal a la educación primaria (tasa neta de matrícula superior a 93%);
  • Aumento sustancial de la tasa de acceso a la secundaria básica de 37 a 72%;
  • Ampliación de la educación básica obligatoria de 6 a 9 años;
  • Reforma del diseño curricular;
  • Creación y distribución de materiales didácticos a todos los alumnos y docentes;
  • Contratación masiva de docentes y mejoramiento de condiciones salariales;
  • Proceso de cambios actitudinales de niños, docentes, directores y padres;
  • Activa participación estudiantil, hoy organizada y representa una fuerza importante;
  • Valor que hoy otorga la sociedad paraguaya, sobre todo de sectores socioeconómicos más humildes, a la educación como factor de transformación y ascenso social.

Segunda etapa: FONACIDE y FEEI

El Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la Excelencia de la Educacion y la Investigación (FEEI), creados a partir de la Ley 4.758/2012, constituyen la oportunidad más cierta en términos de recursos para dar un salto cualitativo en la educación.

El FONACIDE, a través de la disposición de recursos a gobiernos departamentales y municipales, para su uso en un 50% a infraestructura pública y el 30% a la alimentación escolar, ha otorgado desde 2012 a 2019 más de US$600 millones, los cuales lastimosamente no han tenido la ejecución e implementación esperada, mucho menos la transparencia, trazabilidad y rendiciones de cuenta correspondientes.  

Refiere Elías (2014)[12] “que la descentralización no tuvo mayor impacto en la política educativa, donde las condiciones económicas y gerenciales de los gobiernos locales no brindaban las condiciones mínimas para asumir roles del gobierno central”.

Los déficits en infraestructura escolar en las instituciones educativas que proveen servicios de educación obligatoria de gestión oficial son muy altos y afectan en forma desmedida las áreas rurales. En Paraguay existe un gran número de escuelas pequeñas en zonas rurales, lo que suponen el 67 % de las instituciones educativas que dan cobertura a la demanda educativa en la etapa obligatoria pero cubren tan solo el 35 % del total de la oferta educativa nacional (Banco Mundial, 2018).

Es frustrante aceptar que la oportunidad otorgada a municipios y gobernaciones la han convertido en una fuente de malversación en detrimento de la educación. Urge una revisión de la administración de estos recursos a la par de la generación de un Plan Nacional de Infraestructura Educativa de mediano plazo que contribuya a fijar criterios transparentes para la asignación de recursos con criterios de equidad (OEI, 2019).

En tal sentido, corresponde una revisión a la experiencia en otras latitudes. Por ejemplo, considerar la creación de un órgano rector con capacidad de seguimiento, monitoreo, evaluación y sanción a los ejecutores.

En México ese rol lo cumple el Instituto Nacional de la Infraestructura Educativa Física (México)[13], regido por un consejo superior integrado por el ministro de Educación: “Creada en el 2008 con el objetivo de fortalecer la infraestructura educativa en el país, emite normas y especificaciones técnicas, y elabora guías operativas para la administración de los recursos destinados a la infraestructura educativa.

Asimismo, lleva a cabo acciones de seguimiento técnico y administrativo en los programas de obra a cargo de las entidades federativas cuando incorporan recursos federales.

Coordina las actividades derivadas de la prevención y atención de daños causados en la infraestructura física educativa, ocasionados por desastres naturales y proporciona capacitación, consultoría y asistencia técnica.

Es responsable de articular esfuerzos y promover la participación de la sociedad civil, la iniciativa privada y la comunidad educativa en el mejoramiento y mantenimiento de los inmuebles escolares”.

Esta instancia rectora permitiría la coordinación y control sobre el uso de recursos asignados para la infraestructura escolar a gobernaciones y municipios, a la par de involucrar directamente al MEC pero sin el rol de ejecutor que tanto desgaste mediático y político le ha brindado.

En la misma línea, la alimentación escolar debe ser implementada exclusivamente por las gobernaciones y municipios, así como los kits escolares deben pasar a instancias operativas con alcance y cobertura a nivel nacional como el Ministerio de Acción Social.

Por su parte, el FEEI tiene predeterminada las áreas de inversión, las cuales se reflejan en el siguiente cuadro:

Al corte de diciembre de 2018 financia 15 iniciativas con una asignación de recursos de poco más de Gs. 3 billones. Entre los logros de las iniciativas financiadas, pueden mencionarse:

  • 250 mil estudiantes de la educación media accedieron a textos de diversas áreas curriculares y a más de 3 mil kits de bibliotecas para el bachillerato técnico y científico.
  • 626 niños y niñas de 3 y 4 años se matricularon en jardín y prejardín en los espacios alternativos y los espacios educativos.
  • Más de 38 mil educadores se capacitaron en 25 cursos de formación continua.
  • Se implementó la prueba PISA para el Desarrollo, en la que jóvenes de 15 años fueron evaluados en lectura, matemáticas y ciencias.
  • En la educación superior:
    • 59 proyectos de investigación científica concluidos en el marco del programa PROCIENCIA implementado por Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Además, se categorizó a 747 investigadores en el Programa Nacional de Incentivo al Investigador (PRONII).
    • El programa BECAL adjudicó 1.327 becas de especializaciones, maestrías y doctorados en las mejores universidades del mundo.

El FEEI posee varios proyectos asignados al MEC con diferentes niveles de ejecución. Así también, recursos aun no asignados a espera de proyectos vinculados a las líneas estratégicas establecidas por la ley. Si bien la ejecución de cada proyecto es exclusiva responsabilidad de las unidades ejecutores institucionales, es una tarea pendiente la mejora del sistema de seguimiento y monitoreo.

Camino a la transformación educativa

“La transformación educativa no pasa solo por adoptar una idea o un modelo educativo nuevo sino por descubrir como instalarlo en las prácticas docentes. Eso implica revisar las estrategias (comunicación, capacitación, gestión, entrega de recursos…) utilizadas por el MEC para producir tal efecto y evaluarlo al nivel del mejoramiento del aprendizaje de los alumnos”, Demelenne (2019).[14]

Vuelvo al inicio. Todo proceso de reforma o transformación debe considerar al menos cinco factores que se superponen y retroalimentan: 1. Voluntad política; 2. Institucionalidad; 3. Recursos; 4. Propuesta técnica; y 5. Consenso/Pacto Social.

El proceso ha iniciado mediante el decreto 1.083/2019 [15], integrándose el comité estratégico del proyecto «Diseño de la estrategia de transformación educativa del Paraguay 2030«, instancia pública con participación de la sociedad civil, aprobada por el FEEI.

El proyecto fue presentado en forma conjunta por el MEC, la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP) y el Ministerio de Hacienda (MH). Este comité será la máxima autoridad del proyecto, y tendrá como rol definir la política y los principios rectores que permitan velar por una adecuada articulación interministerial, la gestión, transparencia y difusión.

La agenda de trabajo incluye un diálogo participativo e informado a ser liderado por el MEC para el diseño de una «Estrategia de transformación educativa del Paraguay 2030″ y una «Hoja de ruta del 2018 al 2023″ para el mejoramiento de la calidad educativa. El proyecto está vinculado a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030, en cuanto a los ejes del crecimiento económico inclusivo y la inserción del Paraguay en el mundo.

Concluyo con esta expresión de deseo: que la transformación educativa cope la agenda política y social de nuestro país. Que nos obsesione, en el mejor de sentido de la palabra, darle al sistema el giro que requiere para brindar a nuestros niños y jóvenes herramientas para forzarse futuro.


[1] Matricula total: 512.500; número de docentes: aprox. 20.000; instituciones educativas: aprox. 5 mil. La educación en tiempos de Stroessner. Rodolfo Elías, Elvio Segovia Chaparro, 2011.

[2] La reforma educativa en el Paraguay. CEPAL, Domingo Rivarola, 2000.

[3] Matricula total: 512.500; número de docentes: aprox. 20.000; instituciones educativas: aprox. 5 mil. La educación en tiempos de Stroessner. Rodolfo Elías, Elvio Segovia Chaparro, 2011.

[4] https://www.ultimahora.com/tras-46-anos-estudiantes-vuelven-liderar-la-movilizacion-social-n933202.html visto el 4/09/2019.

[5] Fuente institucional web http://paraguayeduca.org/es/

[6] Fuente institucional web https://juntosporlaeducacion.org.py/.

[7] World Economic Forum.

[8] Global Competitiveness Report 2017–2018.

[9] DGEEC/CONACYT (2016) Encuesta de Innovación en Empresas Paraguayas.

[10] Pareja, A.; Fernández, C.; Blanco, B.; Theobald, K. y Martínez, A. (2016). Simplificando vidas: calidad y satisfacción con los servicios públicos. BID.

[11] Análisis de la gestión del programa Escuela Viva como insumo para la transformación Educativa. Dominique Demelenne (2019).

[12] La Reforma Educativa Paraguaya: Base conceptual, políticas, planes y programas. Rodolfo Elías, Instituto de Desarrollo, 2014.

[13] Fuente institucional: https://www.gob.mx/inifed/que-hacemos

[14] Análisis de la gestión del programa Escuela Viva como insumo para la transformación Educativa. Dominique Demelenne (2019).

[15] Web institucional de la STP.

 

*Lic. en Sociología, y en Ciencias Políticas y de la Administración Pública por la Universidad de Salamanca. Magíster en Administración Pública por la London School of Economics. Director del programa de Becas Carlos Antonio López (BECAL).

 

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3 Comentarios

  1. La lista de trabajos citados es un desastre; sería más sencillo poner hipervínculos dentro del texto y autor/año/número de página en las citas en el texto. Además falta por lo menos una fuente, la del Banco Mundial (2018) de la sección que dice «Si bien el principal motivo de abandono es la condición económica de la familia, en 2016 tres de cada 10 jóvenes de 15 a 17 años lo hacían por baja motivación en relación a las demandas del mercado laboral (Banco Mundial, 2018).»

  2. Ya encontré la cita. No quiero decir que se plagió la sección que mencioné arriba «Si bien el principal motivo de abandono es la condición económica de la familia, en 2016 tres de cada 10 jóvenes de 15 a 17 años lo hacían por baja motivación en relación a las demandas del mercado laboral (Banco Mundial, 2018).» pero es bastante similar y explica por qué no se puso la fuente bibliográfica. Está tomada del informe de la OEI «Paraguay Programa Pais 2019 – 2020», página 5, pie de página 14, disponible en
    https://oei.org.py/uploads/files/news/OEI-Institutional/615/programa-pais-oei-paraguay-2019-2020a.pdf
    Vamos na con la seriedad a la hora de publicar…

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